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浙江尝试省以下行政体制改革新路径

2009-09-10 10:49阅读数:2586


 
   专家认为,财政体制上的“省管县”、“市管县”问题实质上是一个地方政府辖区的最优规模确定问题,公共产品提供的规模经济效应、公共产品成本与受益的外部性、政府本身的决策成本(政府管理的规模经济效应)应该成为现实政府体制结构优化设计的主要参考因素。“省管县”与市管县财政体制相比,一个重要含义就是淡化地、市一级政府的财政职能,实行“省直管县”,相应减少了市级中间管理环节,有效地避免管理效率的递减。
    8月1日,我国首部扩权强县的省级政府规章———《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》正式实施。
    跟以往四次扩权改革不同的是,此次浙江省以政府规章形式将上级政府部分管理权限赋予了县级政府,这意味着浙江省第五次扩权强县改革带有明显的法制色彩,也意味着“省管县”这一源起于财政体制的管理形式快步走向社会治理层面。
    郡县治,则天下安。历史上的封建王朝时代,县域能否实现“良治”向来是国家长治久安的保证,当前浙江县域经济的快速发展也充分显示了县治政策的重要性。
    多年来,浙江省在“全国百强县”排名中一直占据约1/3的席位,其县域经济的活力来自何处?除了众所周知的民营经济成分,即市场竞争主体的机制和体制优势,浙江各级政府奉行多年的市场化取向改革,尤其是“省管县”财政体制,无意对经济社会发展发挥着“另一条腿”的支撑作用。

    不是“浙江创造”的“浙江创造”

    纵观新中国成立以来的财政体制变迁可见,“省管县”并不是浙江的独创。
    20世纪90年代,随着分税制财政体制的确立,全国各地按照“一级政府、一级财政”确定了下管一级的财政体制,即省管市、市管县的模式,而浙江独把“省管县”财政体制继承了下来,并加以改革创新,最终形成了一项影响深远的“浙江经验”。
    浙江的“省管县”财政体制,就是在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面,由省直接分配下达到除计划单列市宁波市及其所辖县(市)外的63个县、市,县(市)财政和市(地)本级财政一样都直接同省财政挂钩,两者在财政体制上没有结算关系。
    其配套政策是,对省内30个较困难的县(市)、市实行“两保两挂”,对另33个县(市)、市实行的“两保一挂(奖励挂钩)”。“两保两挂”即是在县财政确保实现当年财政收支平衡和完成政府职责任务的前提下,实行省补助和奖励与其地方收入挂钩,即地方财政增长的越多,省财政补助奖励越多。
    新体制让转移支付变得公开透明了,用足用活政策谋发展成为基层政府考虑的“头等大事”,县域经济增长的“奇迹”随之出现。据浙江省财政厅提供的数字,1994年省财政对17个贫困和次贫困县的补助为5500万元,换来的是赤字1.2亿元,到1997年,对17个县的转移支付补助增加了1.4亿元,17个县的财政收入增长达到了4.52亿元!到2001年底,这些县中的绝大部分已进入财政“亿元县”行列。
    县域经济快速发展,让“省管县”财政体制成了不是“浙江创造”的“浙江创造”经验。1980年浙江农民人均收入居全国第10位,居东北三省甚至新疆、海南之后,到2008年浙江农民人均纯收入已连续第22年位全国各省区之首。地方可用财力增强的同时,省级财政的调控力度也相应增强,目前浙江已实现连续10多年保证教师、公务员工资及离退休人员生活费的按时足额发放。
    近年来,国内许多省区出台的加速县域经济发展的改革思路中,或多或少都“仿照”了浙江的操作模式。

    五次放权与“义乌样本”

    “省管县”之于全国其他地区尤其是广大中西部地区究竟有多大的借鉴意义,一直是人们想求解的重要命题。尽管,政府体制革新与民营机制优势在经济发展中的意义大小很难区分,但专家普遍认同,扩大县级经济调控权、实行“省管县”财政体制,是浙江县域经济发展的制度保障。
    这一做法虽与现行的行政管理层级体系有“不符”之处,比如“侵犯”了市(地)一级政府对本行政区域内的财政工作的法定管理权限,因此也曾招致一些质疑。但是,浙江省决策层坚定地认为这样更有利于推动基层发展,事实证明也确实如此。
    专家认为,我国的行政管理体制与市场经济的发展有密切关系,行政体制对市场发展主要有三个方面的作用,一是行政主体的思想观念和行政效率决定了改革的方向和程度;二是各种资源和生产要素的审批配制直接影响经济发展;三是中央和地方各级的财税体制,决定了各自的利益。中央和地方的关系主要是中央和省的利益关系,集中体现在财政制度上。
    从1992年到2006年,浙江省又先后四次出台政策措施,开展“强县扩权”改革,希望通过进一步的“放权”措施增强县域发展的积极性与活力。2008年底,浙江省召开扩权强县工作会议,宣布启动第五轮县域扩权改革。与此前不同的,前几轮“放权”的对象都为经济发展程度相对较高的“强县”,这一次则是其他县(市)同步扩权、分步到位,其中包括,下放经试点行之有效、各县(市)有条件承接的349项权项,加上新增下放的94项,共计下放443项经济社会管理事项。
    在浙江的县域经济发展史上,义乌市是个突出的样本。改革开放前,义乌的生产总值仅1.28亿元、人均235元,到2008年,义乌市生产总值已超过490亿元、人均6.5万元。在这过程中,义乌一直是扩权改革的主要试点地区。其中,2006年11月浙江省启动的第四轮改革中,义乌市被列为全省进一步扩大县级政府经济社会管理权限的单一改革试点,下放了经济社会管理类603项扩权事项。
    如今,义乌市一些县域范围投资审批、规划、民生工程等事项,基本上都可以在法定范围内实现自主管理,特别是经济发展各项计划指标的单列,大大提高了当地掌控和优化配置资源的能力和效率。有评估表明,仅下放机动车变更登记这一管理事项,义乌人一年就可节约费用支出500万元。

    “省管县”之终极畅想

    客观地说,浙江实施“省管县”财政体制有自己的便利之处,如浙江地域相对狭小,意味着省政府的行政权力覆盖范围相对较大,另一方面浙江县域经济比重向来较大,1993年全省30多个发达县(市)的财政收入已占全省的70%,而地级市在全省经济总盘子中的分量也不如其它省(区)那么重要。因此,一些省区在借鉴“浙江经验”的同时,也在担心改革是否能取得预期效果。
    担心归担心,先行者的探索已经引导出一种更为积极的改革畅想。当“强县”的“省管县”财政体制成为各地共识后,对县级政权更大层面的“扩权”已然慢慢凝聚起相关的理论与认知基础。
    有关人士认为,发展县域经济、统筹解决“三农”问题,应该适时推进行政体制改革,即减少政府层级,实行“省———县”架构。其支持观点包括,随着我国市场经济体制的确立,民主法制建设的推进,以及现代信息技术、网络技术及电子政务的发展,现代政府的行政管理能力在不断增强,自然扩大了省一级政府的有效管理幅度,为地方政府体制结构减少层级奠定了基础。
    巧合的是,无论是在浙江的“省管县”体制下,还是其他省区跟进出台的“强县”政策中,下放部分地级市的经济管理权限都已成为必备内容。专家由此提出,“省管县”改革应进一步确立“市管城市、县管乡村”体制的改革目标,即省直管县,而地市一级则专心致力于区域中心城市治理,并使之与“镇管小城镇、乡管农村”体制一起,共同成为中国省以下行政体制改革的两条路径。
 

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